实施20年 • 国家赔偿法的功与过

来源： 法治周末     更新时间： 2015-01-22   

摘要：由于国家追偿制度相关规定的模糊，过度追责又会影响司法人员的晋升、考核，导致公检法机关为避免国家赔偿的责任，尽量不对错案作出结论，致使本应获得国家赔偿的当事人因无法获得前置结论性司法文书而被阻隔在国家赔偿的大门之外。

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1月8日上午，最高人民法院、最高人民检察院联合召开座谈会，纪念国家赔偿法实施20周年。

国家赔偿法自1995年1月实施以来，20年间历经两次修订，已经确立了国家对权力活动中的侵权行为承担赔偿责任的法律制度。

1月17日，中央民族大学法学院教授熊文钊对法治周末记者说，国家赔偿以法律的形式第一次出现，“在立法上有着划时代的意义”。

北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授告诉法治周末记者，国家赔偿法的实施，是极具历史意义的一项成就，“实际承认了国家也会犯错误，人民政府也可能侵犯人民的权利，非常不简单”。

姜明安指出，国家赔偿法确定，国家侵犯公民权益要依法承担赔偿责任，公民因国家侵权行为受到损害，有要求国家赔偿的权利。

姜明安表示，国家赔偿法还解决了两个重要问题：一是确立了统一的国家赔偿范围和标准；二是确立了法律对于公民人身权、财产权等基本人权的保障制度和原则。

曾被称为“国家不赔法”

呼格吉勒图案，他的父母拿到了100万元精神抚慰金；张氏叔侄案，叔侄俩每人拿到了45万元精神抚慰金……

2015年1月17日，北京市炜衡律师事务所高级合伙人彭逸轩在接受法治周末记者采访时有些遗憾，他4年多以前代理的李胜利坠楼案，李胜利的家属没有拿到精神抚慰金——2010年修订国家赔偿法时确立了精神损害赔偿制度，法院在制度实施前夕作出了终审判决。

李胜利坠楼案曾经为社会广泛关注。

2004年9月20日，河南省周口市公安局沙南分局七一路派出所民警冷飞等人以非法携带管制刀具为名，将李胜利带至派出所。此后，冷飞、李立田等人对李胜利进行殴打致其昏迷，接着从派出所楼上扔下。李胜利经抢救无效，当日死亡。

同日，沙南分局提供了一份《关于李胜利在七一路派出所跳楼事件的情况调查报告》，李胜利的死被定性“跳楼自杀”。

然而，李胜利的家属发现，他的身上有多处伤痕。为申请尸检鉴定，李胜利的家人多次上访，奔波在周口、郑州、北京等地。

经多家媒体关注和家属持续上访，2005年2月，中央高层对此案作出重要批示，要求严查。接着，“9•20”专案组成立，李胜利案也被提至周口市人民检察院办理，案情开始出现转机。

2005年11月之后，多名涉案警察因“涉嫌刑讯逼供致人死亡”，相继被依法逮捕和采取强制措施。

2008年5月，彭逸轩作为李胜利案的代理律师，又向周口市中级人民法院提起国家赔偿诉讼，要求沙南分局承担赔偿责任。

此时，国家赔偿法已经实施了13年。国家赔偿法颁布于1994年5月，次年1月开始实施。

2008年8月，经河南省高级人民法院指定管辖，该案由漯河市中级人民法院管辖。次年5月，漯河中院一审判决沙南分局败诉，并支付李胜利家属死亡赔偿金、丧葬费共计61万余元。

沙南分局对该判决不服，向河南省高级人民法院提起上诉。2010年11月29日，河南省高级人民法院作出终审判决，维持原判。

彭逸轩对作出终审判决的时间记忆犹新，因为当年12月1日，修订后的国家赔偿法开始实施。正因为这样的时间点，李胜利案不能适用新修改的法律——比如不能根据新法要求精神损害赔偿。

熊文钊表示，此前，国家赔偿法不但赔偿范围有限，没有规定精神损害赔偿，赔偿申请程序不合理，一度被称为“国家不赔法”。

姜明安告诉法治周末记者，2010年修改国家赔偿法解决的首要问题是删除了第二条中的“违法”二字，“解决了国家赔偿的归责原则”——在国家机关行为合法的情况下，其过错，甚至在某些情况下无过错，导致公民人身权、财产权受损害的，国家也要赔偿。

2012年，为了与修改后的刑事诉讼法保持一致，国家赔偿法进行了小幅度修改。

数据显示，国家赔偿法实施20年来，全国检察机关依法决定给予国家赔偿1.3万余件；全国法院共受理国家赔偿案件13.4万余件，审结12.5万余件。

国家追偿制度未切实执行

李胜利案出现转机的同时，对涉案民警的追责已然开始。

1995年1月开始实施的国家赔偿法已经创设了国家追偿制度，2010年12月修改后的国家赔偿法继续确立了国家追偿制度。

根据国家追偿制度，赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。

此外，对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

2007年，李胜利案中的主犯李立田被法院判处死刑，冷飞被判处无期徒刑，另一名涉案人被判处死刑缓期两年执行。

2008年12月，涉案民警孟军伟、贾学会分别被法院以故意杀人罪判处有期徒刑12年、10年。2010年4月，涉案民警许磊被法院判处有期徒刑10年。2012年，最后一名涉案民警被判处10年有期徒刑。

但根据姜明安的观察，国家追偿制度在实践中并没有得到有效的实施，有的地方甚至自该制度创设20年来从没有对责任人做过一次追偿。

可资佐证的数据来自最高人民法院。

最高人民法院赔偿委员会办公室等单位曾合编《国家赔偿办案指南(2011年第2辑总第2辑)》，最高人民法院监察室的初立秀在其中撰文一篇，披露追偿执行情况。

“以行政追偿为例……2002年至2004年，我国向责任人追偿赔偿费用合计约217万元，仅占财政部核拨的赔偿费用总额的3%。”

“大部分地区行政追偿的比率极低，追偿制度并没有得到切实执行，而因国家赔偿案件受到追责的情况更是屈指可数。”上述文章称。

姜明安表示，究其原因，主要有三：其一，赔偿义务机关对这一制度不重视，对所在机关有故意或重大过失的国家公职人员过于宽容；其二，法律对这一制度设计过于粗疏，其规定不具体、不明确，操作性不够，执行起来有困难；其三，对制度实施的监督问责机制不完善。

姜明安建议，一个合理又具有可行性的方案是，通过立法解释或司法解释将现行国家赔偿法确立的国家追偿制度具体化，明确追偿对象的范围、追偿条件、追偿程序，确立追偿的监督问责，增强其可操作性。

彭逸轩则期待“打通国家赔偿的最后一公里”，这需要厘清冤假错案的范围和界限，区分承办司法人员造成冤假错案的原因，究竟是故意或重大过失的职务犯罪，还是基于认识和判断不清的能力问题，从而形成司法机关勇于并敢于承认错误的氛围和环境，为国家赔偿法的正确实施创造条件。

他在办理刑事赔偿案件的实践中发现，由于国家追偿制度相关规定的模糊，过度追责又会影响司法人员的晋升、考核，导致公检法机关为避免国家赔偿的责任，尽量不对错案作出结论，致使本应获得国家赔偿的当事人因无法获得前置结论性司法文书而被阻隔在国家赔偿的大门之外。

熊文钊表示，并不是所有的国家赔偿都可以对有关工作人员进行追偿，只有在有关工作人员有故意或者重大过失的法定的几种情形下才可以适用追偿责任。

赔偿范围仍需扩大

2014年12月31日，呼格吉勒图的父母拿到了内蒙古自治区高级人民法院作出的国家赔偿决定书。

在200余万元赔偿金额中，精神抚慰金达100万元，这是迄今为止我国国家赔偿中精神抚慰金的最高纪录。

此前的张氏叔侄案中，叔侄两人共获国家赔偿金221万余元，每人45万元的精神损害赔偿金还突破了当时的司法实践最高纪录。

国家赔偿金分为5项，包括人身自由赔偿金、生命健康赔偿金、扣押财产的返还或赔偿、被害人的经济损失以及精神损害抚慰金。其中，关于精神损害抚慰金的赔付数额一直有较大争议。

基于此，2014年7月，最高人民法院出台意见，规定精神损害抚慰金的具体金额原则上不超过人身自由赔偿金、生命健康赔偿金总额的35%，最低不少于1000元。

熊文钊向法治周末记者表示，精神损害赔偿金需要确定统一的赔偿标准，但具体精神赔偿金额应该适度，同时，“除了金钱之外，应该增加法定赔偿方式，比如赔礼道歉等”。

除了追偿追责机制不够健全、精神抚慰金赔付标准不明确，国家赔偿法实施20年来，仍旧面临诸多现实困难。

姜明安对法治周末记者说，根据我国目前立法机关的立法能力和立法实际运作情况，国家赔偿法不会在短时间内再次修改，“很多法律在立法机关排队呢”。

在这种情况下，通过立法解释或司法解释将国家赔偿法相关制度具体化，未尝不是一个可行的办法。

20年间，国家赔偿法历经两次修改。在这期间，最高人民法院、最高人民检察院分别或联合制定做好国家赔偿法贯彻实施的司法解释20多件，司法政策、批复、答复、指导意见等160多件。

比如，为确保刑事赔偿的制度化与规范化，最高人民法院分别于2013年、2014年印发加强刑事冤错案件国家赔偿工作的法律文件，并和最高人民检察院联合起草刑事赔偿的司法解释。

姜明安建议，除了完善国家追偿制度之外，国家赔偿法还有三个方面需要进一步完善。

“第一个是可得利益的赔偿。我提过好多次，对可得利益，应该要赔一下。可得利益难以计算和确定准确的赔偿标准，但还是可以确定一个大致赔偿标准的。”姜明安说。

“二是不作为行政行为的赔偿。对于政府不作为(导致公民合法权益受到损害)的，政府应承担赔偿责任。”姜明安说。

姜明安还认为，国家赔偿金的标准中，死亡赔偿金的标准还是有些低，有时导致“致伤不如致死”的悲剧，因此还应该适当提高死亡赔偿金标准。

熊文钊的建议是，国家赔偿法规定的刑事赔偿范围有点窄，有必要修改为司法赔偿，将行政案件、民事案件等一并纳入国家赔偿的范围之内，“这才是完整的”。

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