村民委员会主任在村自行修建道路中收受他人贿赂的，如何定性?
▍文 林杰 李春梅 耿磊
▍来源 《刑事审判参考》 总第97集
一、基本案情
被告人高世银，男， 1955年10月4日出生，原系綦江县永新镇长田村村民委员会主任。2010年10月30日因涉嫌犯受贿罪被逮捕。
重庆市綦江县人民检察院以被告人高世银犯受贿罪，向綦江县人民法院提起公诉。
被告人高世银对指控的事实及罪名无异议，但辩解其系在投案途中被侦查机关抓获，并如实供述了自己的罪行，具有自首情节，提请法庭对其从轻处罚。其辩护人提出，高世银检举他人犯罪，且积极退赃，提请法庭对其从轻或者减轻处罚。
綦江县人民法院经公开审理查明：
2007年1 2月，綦江县公路建设指挥部规定村级公路建设项目由镇政府组织实施，后又明确村级公路可由村民委员会在镇政府监督指导下自建，县财政对每公里补贴人民币（以下币种同）30万元，不足部分由镇、村自筹。2009年3月，綦江县永新镇镇政府规定，新改建村级公路由各村组织施工，镇政府每公里追加补贴4万元。镇政府为此成立领导小组，负责组织全镇公路建设项目的申报、规划、招投标和组织实施，同时要求各村成立相应领导机构，由村党支部书记任组长、村委会主任任副组长，负责本村公路建设管理协调和公路筹资投劳等工作。
2009年5月，重庆市綦江县永新镇长田村村民委员会召集村民代表会议，决定通过自筹资金、社会募捐和政府补贴，硬化该村“柑木”公路。同年6月5日，时任长田村村民委员会主任的被告人高世银以村民委员会的名义，书面承诺将该工程交给兰文仕承包，兰文仕遂向冯鹰、王斌收取项目转让费20余万元，并于次日给予高世银好处费6万元。同月12日，高世银以长田村村民委员会的名义，与冯鹰、王斌挂靠的重庆斌鑫建筑工程有限公司签订施工合同。但镇政府认为该合同违反签订程序，遂将该工程交给吴某承包。后高世银等人与吴某协商，吴某将工程转让给冯鹰、王斌等。一审期间，高世银退回赃款6万元。此外，高世银在关押期间检举他人非法持有枪支，经查证属实。
綦江县人民法院认为，被告人高世银担任綦江县永新镇长田村村民委员会主任期间，在修建本村公路的村内事务活动中，利用职务之便，非法收受他人6万元，为他人谋取利益，其行为构成非国家工作人员受贿罪。高世银系在接到通知到镇政府后被带至侦查机关，又系在法制教育后才供认罪行，故不构成自首。综合高世银犯罪情节和立功、退赃情节，可以对其从轻处罚。据此，依照《中华人民共和国刑法》第一百六十三条、第六十四条、第六十八条之规定，綦江县人民法院以被告人高世银犯非国家工作人员受贿罪，判处有期徒刑一年二个月。
宣判后，被告人高世银未提起上诉，检察机关亦未抗诉，该判决已发生法律效力。
二、主要问题
村民委员会主任在村自行修建道路中收受他人贿赂的，如何定性？
三、裁判理由
本案在审理过程中，对被告人高世银的行为如何定性形成两种意见：一种意见认为，“柑木”公路硬化工程是有关政府部门依据国家机关的行政管理职能组织实施的，是“政府工程”，不属于公路所在村村内事务。高世银作为长田村村民委员会主任，协助永新镇政府监督、管理和组织实施工程的相关活动，应当以国家工作人员论。另一种意见认为，该工程系在村农民集体土地上进行的公共建设项目，县、镇政府虽然有经费补贴，但该工程建设仍属村民自治范畴的行为，而非政府行为。高世银组织实施“柑木”公路硬化工程，是具体履行村民委员会对村集体事务的自我管理、自我服务职责，不属于“其他依照法律从事公务的人员”。
我们赞同后一种意见。具体理由如下：
（一）经村民代表会议决定，在村集体土地上自行修建道路，属于村民自治范围内的事务
“柑木”公路硬化工程所占土地的性质为农民集体所有土地，而非国有土地。根据《土地管理法》第十条的规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。第八条第二款规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。而国土资源部对在集体所有的土地上修建并管理的道路的权属则作了进一步明确。国土资源部印发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十二条规定：“乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属于乡（镇）或村农民集体所有。”据此，各级政府在农民集体土地上修建道路等公共设施，只有经法定程序，将农民集体土地转为建设用地，并按标准给予补偿后，才能把农民集体土地转为国有建设用地。本案中，綦江县建设乡村道路，并不是将农村集体土地转为国有建设用地后由有关政府部门组织建设，而是由政府补贴部分资金，在不改变土地性质的前提下，由各村自行修建并负责给予农户相应补偿。所以，綦江县、永新镇两级政府虽然给予了相应的资金补贴，并规定镇政府负责工程的组织实施，以及镇政府或者镇政府指导下的村民委员会为道路建设的责任主体，但均未改变“柑木”公路所占土地的性质为村集体土地。
“柑木”公路硬化工程属于长田村村民自治范围内的事务，建设主体为长田村及村民委员会。关于村民委员会的主体性质、工作职能，《村民委员会组织法》作了十分明确的规定。《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”第八条规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”本案中，“柑木”公路硬化工程，系在村农民集体土地上建设的公共项目，系村民自治范围内的事务，永新镇政府赋予镇公路建设领导小组对全镇公路建设项目的申报、规划、招投标和组织实施的权力不及于“柑木”公路硬化工程。长田村村民代表会议依法有权决定硬化“柑木”公路，村民委员会具体执行村民代表会议的决定，是合法的修路主体。
（二）被告人高世银不属于“其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论”的情形
从立法沿革和相关规范性文件的规定来看，村民委员会等村基层组织人员从事村民自治范围内的活动不属于“其他依照法律从事公务的人员”。(1)全国人大常委会法制工作委员会向全国人大常委会所作的《关于（中华人民共和国刑法）第九十三条第二款的解释（草案）》的说明中，建议全国人大常委会把《刑法》九十三条第二款解释为“农村村民委员会等基层组织依法……从事村公共事务的管理工作属于依法从事公务，应以国家工作人员论”。但全国人大常委会最终删除了“从事村公共事务的管理工作”，改为“协助人民政府从事下列行政管理工作”。(2)《最高人民检察院关于贯彻执行（全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释）的通知》明确指出：“对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《解释》的规定。”根据上述法律及文件规定，高世银组织、实施“柑木”公路硬化工程建设，属于从事村民自治范围内的事务，不能“以国家工作人员论”。
同时，依据綦江县、永新镇两级政府的相关规定，虽然高世银有协助政府从事指导工程建设及监管政府补贴资金等行政管理工作的责任，但是高世银未利用这种便利，而是利用其代表长田村村民委员会组织、实施“柑木”公路硬化工程建设具有的便利条件收受贿赂，被告人实施犯罪与协助政府工作无关。
综上，只有依法把村农民集体土地转为国有土地，在该土地上修建道路等公共设施才属于公务活动，系“政府工程”。反之，相关建设活动仍然属于村民自治范围内的事务，建设主体为村集体经济组织或者村民委员会。从事村民自治范围经营、管理活动的村民委员会人员，不属于其他依照法律从事公务的人员。如果该类人员利用上述便利条件，非法收受他人财物，为他人谋取利益构成犯罪的，应当以非国家工作人员受贿罪追究刑事责任。
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