案情:金某、王某和臧某系全国棉花交易市场(以下简称棉花市场)工作人员。2007年10月份,金某和王某作为棉花市场仓库监管部经理、副经理,在负责审批、考察山东某物流公司申请成为棉花市场指定交割仓库的业务中,未能认真履行职责,未按程序审批,致使该库在存在疑点的情况下顺利获得棉花市场指定交割仓库的资格。金某、王某、臧某分别于2008年4月至2008年11月间,作为棉花市场指定交割仓库监管人员,未能认真履行监管职责,未能及时发现与该库有紧密联系的新疆某公司存放在该库的棉花有违规出库的现象,致使棉花市场在与新疆某公司的仓单质押业务中被骗,造成人民币700余万元的重大经济损失。
分歧意见:对棉花市场的工作人员是否符合渎职罪的主体要件,存在不同意见:
第一种意见认为,金某等三人作为受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员,玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失,触犯了刑法第397条的规定,应当以玩忽职守罪追究刑事责任。
第二种意见认为,金某等三人不符合渎职罪的主体构成要件。行政委托应仅限于行政许可法和行政处罚法的规定,北京全国棉花交易市场有限责任公司为非国有的有限公司,不是接受委托从事公务的组织,其人员不属于刑法意义上的“国家工作人员”。
评析:笔者同意第一种意见。
一、现行法律对渎职罪主体的界定。
结合刑法第93条对于“国家工作人员”的规定,渎职罪的主体应指在国家机关中从事公务的人员,包括在各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员。乡(镇)级以上中国共产党机关,以及民主党派机关和人民政协机关工作人员,一般也被认为是国家机关工作人员。
针对大量的代行政府行政管理职能的单位、组织机构人员,无法被认定为“国家机关工作人员”,无法纳入刑法的调整范围的实践情况,2002年12月28日,全国人大常委会作出了《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》(以下简称《解释》)。《解释》指出:“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员,或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员,或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员,在代表国家机关行使职权时,有渎职行为,构成犯罪的,依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。”
从《解释》规定来看,法律授权、委托授权、岗位授权是构成渎职罪的三种人员分类,而代表国家机关行使职权则是这三类人员构成渎职犯罪的共同要件。
二、公司企业中的工作人员也可构成玩忽职守罪的主体。
在我国,受委托的组织多种多样,具体包括:行政机关、行政机构、除行政组织以外的其他组织和个人(包括企业、事业单位、社会团体、群众性自治组织和个人)。行政机关委托的组织,是指因为接受享有某方面行政管理职权的行政机关的委托而行使一定行政管理职权的组织。受委托组织因被委托行使的行政管理职权的性质不同,而有所区别。有些委托需要法律、法规的明确授权,有些委托则不需要。如对于一些行使条件限制不很严格的行政管理职权,委托其他组织和个人行使不致影响行政行为效果的,委托条件则没有严格的限制。
《国务院关于深化棉花流通体制改革的决定》(国发[1998]42号)第6条规定“培育棉花交易市场,促进棉花有序流通……国家利用全国棉花交易市场采购和投放国家储备棉,对棉花供求和价格进行调控。”该文件将全国棉花交易市场作了明确定位:充分发挥其价格形成和信息传递功能,要完善交易规则,严格市场准入制度。
1999年,经过国家工商总局、财政部等13家单位的商议,决定在北京市工商部门进行登记。市场登记后,工商管理部门要求市场应该有个载体来承担相关的行政事务和法律责任,这样,北京全国棉花交易市场有限责任公司就成立了,成为全国棉花交易市场的载体,负责为市场服务和管理。《全国棉花交易市场章程》第4条规定,交易市场是不以营利为目的的服务组织。
从北京全国棉花交易市场有限公司的成立背景中,我们能够看出,该公司虽然是在工商部门注册登记的企业法人,但其职能定位却是统一规范棉花交易秩序、引导价格形成,其自身不存在经营行为,不以营利为目的。因此,应当认为,北京全国棉花交易市场有限公司虽然不是国家行政机关,但在棉花交易管理工作中,是受国务院委托行使棉花供求和价格宏观调控职能的组织,其工作人员代表棉花市场从事与棉花交易有关的公务,可以成为玩忽职守罪的主体。
根据《解释》,对国家工作人员的职务犯罪实行“身份说”兼“公务说”。玩忽职守罪的本质特征是对公务的亵渎,而从事公务活动需要具备一定的身份资格。这种资格不应仅限于具有国家机关编制和干部身份,还应当包括其他具有与公共管理活动相关联的资格身份。本罪的主体范围不仅包括国家机关工作人员,还包括在“法律授权”、“委托授权”、“岗位授权”行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员。具有了上述身份资格的人员,在从事公务活动的过程中,触犯法律规定,符合玩忽职守罪的构成要件,可以追究其刑事责任。因此,对本案中的金某、王某和臧某三人,应当以玩忽职守罪追究刑事责任。
(作者单位:北京市西城区人民检察院)
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