所谓串通投标行为是指在工程建设项目及货物、服务等招标采购过程中，投标人之间相互串通投标报价，排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或其他投标人利益的行为；或者是投标人与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或其他利害关系人合法权益的行为。招投标活动是一种订立合同的特殊形式，也是一种国际通行的市场竞争机制。面对激烈的市场竞争，招投标采购领域也就难免会出现一些不公平、不正当的竞争行为。串通投标行为就是招投标市场出现的不正当竞争行为，它不仅会破坏正常的招投标竞争管理秩序，同时也会损害国家、集体、公民的合法权益。我国建立的招投标竞争管理秩序是社会主义市场经济体制的重要组成部分，是维护市场公平竞争，促进市场经济繁荣、完善经济体制的必要保证。我国《招标投标法》第五十三条规定，“投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的，中标无效，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其一年至二年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。”由此可以看出，串通投标行为应根据行为人违法情节的轻重程度，分别承担行政责任、民事责任和刑事责任。那么，如何区分串通投标行为罪与非罪，即串通投标行为“入刑”的标准如何界定呢？
一、串通投标行为的主要表现形式
一是投标人之间相互串通投标行为。它是指投标人彼此之间就投标报价及其他投标事宜，通过口头或书面约定，相互勾结，秘密串通，采取非法的联合行动，以排挤其他投标人的公平竞争；或者由某一投标人暗中以租借或挂靠等方式，取得多家满足招标要求的资质，并以多家投标人的名义投标，形成“围标集团”，严重损害招标人或其他投标人利益的行为。这种串通投标行为的直接后果不仅损害招标人和其他投标人的合法利益，而且也会损害国家或集体利益。
二是投标人与招标人之间串通投标行为。它是指在招标投标活动中，招标人与特定投标人恶意串通，相互勾结，使招标投标流于形式，出现“明招暗定”的现象，损害国家利益、社会公共利益或其他利害关系人合法权益的行为。这种串通投标行为不仅仅局限于投标人与招标人相互串通，有时还出现投标人和招标人以及招标代理机构三方相互串通的现象。
近几年来，在工程建设项目和其他公共资源采购领域，串通投标甚至围标案件屡屡发生，但由于相应法律法规不完善，有时很难依法认定和严肃查处。2003年3月8日原国家发展计划委员会等七部委发布的《工程建设项目施工招标投标办法》，虽然列举了投标人串通投标报价、招标人与投标人串通投标的具体表现形情，但不能满足社会上不断变化翻新的串通投标手段。2011年12月20日由国务院颁布实施的《招标投标法实施条例》，重新列举了投标人相互串通投标、视为投标人相互串通投标，以及招标人与投标人串通投标的具体情形，为依法认定和严厉惩治这类违法行为提供了更明确的法律依据。
二、串通投标罪的主要特征和构成要件
1997年3月14日全国人民代表大会第八届第五次会议审议通过，并自1997年10月1日起施行的《刑法》第二百二十三条规定：“投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民的合法利益的，依照前款的规定处罚。”上述规定是在《刑法》第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”中的第八节“扰乱市场秩序罪”内设定的，它包含了两项罪名，即投标人串通投标罪、投标人与招标人串通投标罪。
目前，串通投标行为虽然形式各异，违法犯罪手段多样，但串通投标罪必须具备以下主要特征和构成要件：
其一，串通投标行为必须是发生在招标投标过程中，包括招标、投标、开标、评标和中标等各环节，且具有一定的隐密性。所谓串通就是指投标人之间或招标人与投标人之间，违反法律规定秘密接触，相互勾结，就投标报价及其他招投标事宜达成协议，采取联合行动，从而损害国家利益、社会公共利益或其他利害关系人合法权益的行为。
其二，串通投标是一种共同违法行为，行为人必须是两个以上才能构成。犯罪主体涉及参与串通投标的投标人、投标人与招标人或招标代理人，自然人或法人都可能以成为犯罪主体；其所侵犯的客体不仅包括正常的招投标竞争管理秩序，同时也会侵犯招标人和其他投标人的合法权益，也会侵犯国家、集体、公民的合法利益。
其三，串通投标行为人在主观上存在故意，以达到谋取特定投标人中标或者排斥其他投标人等非法目的。
其四，行为人客观上必须有串通投标行为的事实。表现为投标人相互串通投标报价，或者投标人与招标人或招标代理人串通投标。
其五，串通投标行为的情节严重。也就是说只有情节严重的串通投标行为才能构成犯罪，情节轻微的只能给予行政处罚。司法实贱中一般应根据造成直接经济损失数额大小等来确定情节是否严重。
三、串通投标行为罪与非罪的立案标准界定
2010年5月7日最高人民检察院、公安部印发的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》第七十六条规定：串通投标案(刑法第二百二十三条)投标人相互串通投标报价，或者投标人与招标人串通投标，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉: (一)损害招标人、投标人或者国家、集体、公民的合法利益，造成直接经济损失数额在五十万元以上的;(二)违法所得数额在十万元以上的;(三)中标项目金额在二百万元以上的;(四)采取威胁、欺骗或者贿赂等非法手段的;(五)虽未达到上述数额标准，但两年内因串通投标，受过行政处罚二次以上，又串通投标的; (六)其他情节严重的情形。
由上述司法解释的规定可以看出，其一，串通投标行为给招标人、其他投标人或者国家、集体、公民的合法利益，造成直接经济损失达到五十万元以上的，应该立案追诉。这里的“直接经济损失”是指行为人的串通投标行为给招标人、其他投标人或者国家、集体、公民造成的财产损毁和减少的实际价值，但不包括间接经济损失。其二，行为人的违法所得数额在十万元以上的，应该立案追诉。其三，行为人谋取中标项目的金额在二百万元以上的，应该立案追诉。其四，采取威胁、欺骗或者贿赂等非法手段的，应该立案追诉。所谓“威胁”，是指行为人对参与招投标活动的其他人员，采用恐吓等精神强制的方法使其产生恐惧，而被迫接受行为人提出招投标条件的行为。所谓“欺骗”，是指行为人采用虚假或隐瞒真相的方法，使招标人或其他投标人接受行为人提出招投标条件的行为。所谓“贿赂”，是指投标人对招标人或招标代理人，以及评标委员会成员，采用给予财物或者其他好处的方式，以谋取中标的行为。其五，行为人的违法行为，虽未达到上述数额标准，但两年内因串通投标，受过行政处罚二次以上，又串通投标的; 以及其他情节严重的情形，应该立案追诉。
综上所述，国家审计机关在对政府投资建设项目审计过程中，应把检查招投标程序作为审计重点之一，并将招投标程序与建设资金、项目管理和竣工决（结）算等审计有机地结合起来，配合有关监督部门严肃查处串通投标等违法行为。审计机关应依据串通投标行为的事实和立案标准，对于情节严重涉嫌犯罪的，应及时依法移交公安机关查处。审计机关应充分发挥监督职能和免疫功能，维护正常的招投标秩序，预防建设工程领域腐败，促进社会公平。
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