论生产、销售不符合安全标准的食品罪之“安全标准”
《刑法修正案（八）》适用疑难问题研究

来源： 互联网     作者: 张婉琴 林清秀      更新时间： 2013-04-11   

危害食品安全犯罪不仅会对社会公众的生命健康安全产生直接的危害，而且会在社会公众的心头蒙上食品生产不安全的阴影，最终会对食品行业的健康发展以及国民经济造成极大的危害。对此，相关立法部门审时度势出台了《食品安全法》等一系列行政法律法规以加强食品安全行政监管，并在《刑法修正案（八）》中对最主要的危害食品安全犯罪[1]或者说与食品安全最为密切的规定——《刑法》第143条进行了修订，在很大程度上实现了与《食品安全法》的有效衔接，加大了刑法对危害食品安全犯罪的惩罚力度，充分体现了刑法作为社会最后一道防线对民生的重点保护。准确理解相关修正内容，对于司法实践中的正确适用是十分必要的。修订后的《刑法》第143条对生产、销售不符合安全标准的食品罪做了规定：“生产、销售不符合安全标准的食品，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的……”。《修正案（八）》将刑法的第143 条规定的“生产、销售不符合卫生标准的食罪”修改为“生产、销售不符合安全标准的食品罪”。从“卫生标准”到“安全标准”，一方面是将刑法罪名的确定与食品安全法相衔接，另一方面也是对食品安全要求的提升。本文试图对“安全标准”的判定问题做一解析，以期裨益于司法机关对《刑法》第143条之准确适用及对食品安全犯罪之惩治。

 

一、“卫生标准”和“安全标准”之对比

 

食品卫生是指提供人类食用的各种食品，在其生产、运输、储存、加工、销售、烹饪、食用等各个环节必须符合饮食卫生标准，保证各种食品所含营养和能量安全进入人体，参与人体的新陈代谢。

 

食品安全与食品卫生的区别：一是范围不同，食品安全是从“农场到餐桌”全过程的安全，包括种养殖、加工、销售、消费等环节，而食品卫生通常并不包含种养殖环节的安全。二是侧重点不同，食品安全与食品卫生都包括过程安全和结果安全，但食品卫生更侧重于过程安全。所以，食品安全的概念涵盖了食品卫生的概念，食品安全是种概念，食品卫生是属概念。食品安全和食品卫生是紧密联系在一起的，食品安全是目标，食品卫生是达到目标的其中一种重要保障。

 

“食品卫生标准”是指《食品卫生法》对生产、经营食品的总体要求和生产、销售某一类食品所必须达到的卫生指标，一般指食品中含菌类、杂质或污染物质的最高容许量。根据《食品卫生法》第九条规定，下列食品属于不符合食品卫生标准的食品：其一，腐败变质、油脂酸败、霉变、生虫、污秽不洁、混有异物或者其他感官性状异常，可能对人体健康有害的；其二，含有毒、有害物质或者被有毒、有害物质污染，可能对人体健康有害的；其三，含有致病性寄生虫、微生物的，或者微生物毒素含量超过国家限定标准的；其四，未经兽医卫生检验或者检验不合极的肉类及其制品；其五，病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物等及其制品；其六，容器包装污秽不洁、严重破损或者运输工具不洁造成污染的；其七，掺假、掺杂、伪造，影响营养、卫生的；其八，用非食品原料加工的，加入非食品用化学物质的或者将非食品当作食品的；其九，超过保质期限的；其十，为防病等特殊需要，国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府专门规定禁止出售的；其十一，含有未经国务院卫生行政部门批准使用的添加剂的或者农药残留超过国家规定容许量的；其十二，其他不符合食品卫生标准和卫生要求的。

 

但是随着社会的发展，食品添加剂的增多，工业原料大范围的流入到食品的生产中，只规定符合“卫生标准”是无法保证人民群众的健康的。纵观近年来的食品安全事件，从金华敌敌畏火腿、毒海带、龙口粉丝、大头娃娃、苏丹红鸭蛋到三鹿奶粉、染色馒头等事件，无一不跟食品的违法添加有着紧密的关系。为遏制这类事件的爆发，国家出台了《食品安全法》，国务院成立了食品安全委员会，《修正案（八）》将刑法的第143 条规定的“生产、销售不符合卫生标准的食罪”修改为“生产、销售不符合安全标准的食品罪”。那么什么是“安全标准”呢。

 

《食品安全法》将安全标准定义为强制执行的标准，除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。该法第20条规定食品安全标准包括：（1）食品、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定；（2）食品添加剂的品种、食用范围、用量；（3）专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求；（4）对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求；（5）食品生产经营过程的卫生要求；（6）与食品安全有关的质量要求；（7）食品检验方法与规程；（8）其他需要制定为食品安全标准的内容。

 

由此可见，食品安全标准的内涵要比食品“卫生标准”更为全面和丰富，避免卫生标准的诸多弊端。修改前刑法143 条规定的不符合卫生标准的食品内涵较为狭窄，仅限于因“含有超标准的有害细菌或其他污染物，从而足以导致食物中毒事故或食源性疾患的食品”。而现实情况中，对食品安全影响因素是多方面，同样会给人体健康造成重大损害甚至危及生命安全。《修正案（八）》弥补了刑法的这一疏漏，用“安全标准”代替原有的“卫生标准”，将食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等涉及到食品安全的标准整合统一，更好的保障了食品安全刑事责任追究体系的完备，这是建设社会主义法治国家不断加强法制建设的要求，是尊重和保障人权的体现。

 

二、我国现在对“安全标准”的规定

 

我国对“安全标准”的主要规定是在《食品安全法》中体现的。《食品安全法》第二十二条规定：“国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。本法规定的食品安全国家标准公布前，食品生产经营者应当按照现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准生产经营食品。”第二十四条规定：“没有食品安全国家标准的，可以制定食品安全地方标准。”第二十五条：“企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。企业标准应当报省级卫生行政部门备案，在本企业内部适用。”从上述的法条可以看出，我国的食品安全体系是由国家标准、行业标准、地方标准、和企业标准组成的。国家标准：国家标准是全国食品工业共同遵守的统一标准，由国务院标准化行政主管部门制定，其代号为“GB”，分别为“国标”二字汉语拼音的第一个字母，如GB1534-1986《花生油》，GB13103-1991《色拉油卫生标准》。对于有些食品，尤其是出口产品，国家还鼓励积极采用国际标准。行业标准：行业标准是针对没有国家标准而又需要在全国某个食品行业范围内统一的技术要求而制定的。行业标准由国务院有关行政主管部门制定，并报国务院标准化行政主管部门备案。在公布国家标准之后，该项行业标准即行废止。如SB/T10068-1992《挂面》；QB/T1252-1991《面包》。地方标准：地方标准是指对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的食品工业产品的安全、卫生要求而制定的。地方标准由省、自治区、直辖市标准化行政主管部门制定，并报国务院标准化行政主管部门和国务院有关行政主管部门备案。在公布国家标准或者行业标准之后，该项地方标准即行废止。企业标准：企业标准是食品工业企业生产的食品没有国家标准和行业标准时所制定的，作为组织生产的依据。企业的产品标准须报当地政府标准化行政主管部门和有关行政主管部门备案。已有国家标准或行业标准的，国家鼓励企业制定严于或高于国家标准或行业标准的企业标准，在企业内部使用。企业标准代号为“Q”，即“企”字汉主拼音的第一个字母。

 

三、我国“安全标准”存在的主要问题

 

1、“安全标准”多且混乱

 

在一个理想的标准体系中, 国家标准应为主体, 行业标准、地方标准和企业标准之间相互协调配套。然而目前我国现有的各种标准之间配套互补性仍存在很大不足, 经常出现标准之间相互重复、交叉或矛盾, 不但消费者不明白, 连生产企业也无所适从。目前，截至2003 年底，我国共发布与食品安全相关的标准2619 项，其中国家标准1000 项、行业标准1619 项。食品安全基础标准31 项，食品中有毒有害物质限量标准216项(其中限量标准67 项、涉及到限量指标的产品卫生标准149 项)，与食品接触材料卫生标准40项，食品安全控制与管理标准588 项，食品安全检测检验方法标准1560 项，食品标签标识标准21 项，特定食品产品标准163 项。

 

“大头娃娃”事件被媒体曝光之后，有关部门在调查中发现，国家发布的“乳制品和婴幼儿食品标准”竟达40多个，仅生产婴幼儿配方奶粉的标准就有5个。同一个企业产品在有的检测中为合格品，而在另外的检测中又变脸成为不合格品，类似这种情况在现实中并不鲜见。有关资料显示，我国同一类食品国标、行标相互重复的情况也比较突出。小小一个苹果，既有国家标准，又有农业部颁布的无公害标准、绿色标准、苹果外观等级标准，还有原商业部颁布的苹果销售质量标准。仅月饼一类产品就有4个行业标准，让企业无所适从。

 

2、“安全标准”为“双重标准”

 

我国一些标准的限量指标与国际食品安全标准中的限量指标相比, 差距较大, 指标水平偏低。据2011年4月20日《新京报》的报道，我国食品安全标准采用国际标准和国外先进标准的比例仅为23%，如我国允许的“农残”量要高出美国数倍，有危害的“植物奶油”在我国没有强制性的限量标准，我国的原料奶每毫升含菌量200万个的标准得不到国际承认。国际法典对食品添加剂的要求有两千多项，而我国仅有三百多项，这就使一些不法分子有空可钻，

 

很多危害食品安全犯罪事件的发生，与相关标准的缺失有密切联系。如“苏丹红事件”，国家质检总局发出通知，要求对含有“苏丹红”的食品加强检验监管。但政府质检部门进行检验时却发现，当时中国并无“苏丹红”的检测标准可作为检测依据。“三鹿事件”也反映了同样的问题，目前我国还没有测定食品蛋白质含量方面的标准，针对三聚氰胺等高含氮的非蛋白类物质的检测标准也是空白。现阶段对奶制品中蛋白质的检测，并非直接检测蛋白质的含量，而是根据氮的含量来推测蛋白质的含量。三聚氰胺可以使蛋白质指标提高，而国家强制性标准中又没有关于三聚氰胺的检测标准。

 

3、企业参与“安全标准”的制定

 

中国消费者协会律师团团长邱宝昌曾说过，“我国共有几万个标准，当时制定的标准普遍较低。另一方面，制定一个标准，需要大量的数据收集及论证，费用较高，而国家对此补助有限，不少花费往往是企业赞助，一是“更新”慢，二是掺杂了企业的“意志”，有些企业就成了低标准的受益者”。“标准之争就是利益之争”，往往标准低一点，就有大量企业被放进去，标准一高，一些生产能力落后的企业就会被淘汰。“我们的某些标准恰恰是迁就了一些落后企业。”

 

在2010年之前，国际食品法典只强调，要综合考虑风险评估，以及怎么保障消费者的健康，促进公平贸易等。而2010 年修改后，加了一句话，称风险管理与科学的风险评估是不同的，是一个与各方利益相关方磋商后，权衡政策方案，综合考虑风险评估，和其他与保护消费者健康、促进公平贸易的相关因素，并在必要时选择适当的预防和控制措施的过程。我国采用的正是修改过后的国际食品法典，可见，在我国“安全标准”的制定还和企业利益有着很大的联系。

 

最近思念、三全水饺检出了金葡萄球菌，大家都表示惶恐，原《速冻预包装面米食品卫生标准》规定，米面食品中，不得检出金葡萄球菌。但，“思念”公司老总称12 月21 日，卫生部组织制定的《速冻面米制品》卫生标准将正式实施。这也意味着，人们议论并质疑的“每克生制品中检出金黄色葡萄球菌含量只要在1000—10000 个之间，都为合格”的定义，正式作用于老百姓生活中。笔者认为这也是利益博弈的结果。

 

四、建设和完善我国食品安全标准体系的对策

 

1、严格制定食品安全标准，统一食品标准管理体系

 

从上文的分析看，目前, 我国食品安全标准体系还很混乱且存在漏洞, 个别与人民群众身体健康息息相关的食品, 其生产和监督无标可依, 无法可循。所以我国现在首先应该做的是根据我国目前现有的食品标准短缺、不统一、水平不高的实际情况,组织制定和完善食品安全标准体系, 包括国家标准、行业标准、地方标准和企业标准等一系列的食品安全标准体系, 对标准统一整合, 统一公布为食品安全国家标准。

 

且我国的食品标准从制定和修改复审、修订都不及时。表现为标龄长和标准制定、修订周期长，标准总体技术水平偏低。因此，应积极参与国际标准化活动，参加国际标准的制修订工作。通过直接参与国际标准的制修订，可以及时了解国际上相关产业发展的最新动向，有利于将我国技术标准纳入国际标准，使食品标准尽可能与国际接轨。

 

2、在相关安全标准体系还没建好时，如何适用法律

 

因为同一食品安全体系并不是朝夕就能完成的，在具体认定中，如果相关的食品安全国家标准尚未出台，仍然需要参考现行具体标准来进行罪与非罪的判断。除了上述三类标准，安全标准还应当包括行业标准。在行业标准的把握上，应当区分该标准是从严还是补缺。对于系从严规定的，不应当作为安全标准认定的依据，而对于没有国家标准的补缺性标准则可以作为安全标准的认定依据。因为随着科技的发展食品不断出现新品种，单纯依据国家标准势必造成大量新型犯罪难以控制，采用将补充性行业标准作为判断依据将有利于打击犯罪;而且行业标准作为行业内统一适用的标准，在判断上具有平等性和普遍性。同时，要注意“安全”与“有毒、有害”的区别。从一定意义上说，有毒、有害的必然是不安全的，但不安全的并不必然是有毒、有害的。从性质上来说，食品安全标准是法定的标准，而有毒、有害是客观的事实，安全标准低于有毒、有害的标准，所以在具备有毒、有害性时就不再进行安全标准的判断。

 

3、加强惩罚力度，加强诚信教育

 

在《食品安全法》中，对于用非食品原料生产食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品的违法厂家，在法律处罚上，仅仅是没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。笔者认为这样的处罚力度远远不够，不能对企业起到警戒作用，应该直接进行刑事处罚，否则有的企业还会顶风继续冒险，食品安全的事件将仍然存在。

 

另外，有关食品安全专家表示，我国在食品行业的监管体制上存在问题，各部门分段监管，业务互相交错，标准重复，虽然这些问题在一定程度上有改善，但是仍然解决不了问题，食品行业的有些部门为了从中赚钱，对食品安全的问题仍存在威胁。我国只有通过加大刑事和民事的惩罚，淘汰一批低水准的不合格企业，才能为食品的生产创造安全的环境。

 

其次，要将食品安全纳入规范化、法律化的程序中，一旦发生了食品安全问题，直接进入司法程序。最后需要吸纳独立的民间机构和专家进入，他们的取向是公益性的，因此工作过程中能够保持较为公正的立场。民以食为天，只有保障了食品安全才是家庭幸福、社会稳定、经济发展的真正基石。

 

同时我们要形成全社会积极参与的气场，大力加强道德文化建设，形成讲诚信、讲责任、讲良心的强大舆论氛围。这不仅是维护正常生产生活和社会秩序的需要，也有利于从根本上铲除滋生唯利是图、坑蒙拐骗、贪赃枉法等丑恶和腐败行为的土壤，提高了企业良心才是从根本解决食品安全问题的途径。